以大部門(mén)建制為核心的機(jī)構(gòu)改革，即將拉開(kāi)新一輪政府改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的序幕。

    本報(bào)記者從權(quán)威人士處獲悉，由中央高層任組長(zhǎng)的兩組“人馬”，正在制訂兩套方案——機(jī)構(gòu)改革方案和行政管理體制改革總體方案。兩個(gè)方案的初稿已于春節(jié)前完成，并由討論階段進(jìn)入具體決策階段。相關(guān)方案的內(nèi)部小范圍討論從2006年就已開(kāi)始。

    據(jù)參與內(nèi)部方案討論的人士透露，與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖。即對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清、分立歸屬，并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。

    接受記者采訪的多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，大部門(mén)制具體實(shí)施可能真正帶來(lái)政府公共管理質(zhì)的飛躍，并可能成為行政管理體制改革的先聲。

    破解“政出多門(mén)”

    何謂“大部制”？國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱給出了一個(gè)定義：就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，集中到一個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理。

    “大部制是國(guó)外市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式�！蓖粲駝P表示。

    盡管“大部制”方案內(nèi)容尚不得而知，但多數(shù)專(zhuān)家分析，如何構(gòu)建“大部制”的基本原則已在“十一五”規(guī)劃有所體現(xiàn)：即“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府”。

    從國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)看，“大部制”能解決政出多門(mén)，政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的狀況。目前這一現(xiàn)象在我國(guó)正顯得十分突出。

    首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理領(lǐng)域中。如農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部、委、局；在人力資源管理方面，勞動(dòng)、人事、教育等部門(mén)職能交叉；在對(duì)外商投資、境外投資等方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)，商務(wù)部負(fù)責(zé)企業(yè)設(shè)立及合同核準(zhǔn)。

    其次，對(duì)于關(guān)系到大部分公眾利益、問(wèn)題日益突出的食品、安全、藥品等監(jiān)管領(lǐng)域，職能交叉的狀況更為嚴(yán)重。如食品質(zhì)檢就由質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)參與管理。

    實(shí)際上，近年不論是宏觀調(diào)控還是各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，決策部門(mén)多采用行政管理上“轟轟烈烈”的方式，十多個(gè)部門(mén)聯(lián)合下文、聯(lián)合行動(dòng)已成常態(tài)，但最后往往互相推諉責(zé)任，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)。

    “權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)無(wú)門(mén)�！痹鴧⑴c新一輪行政管理體制改革的專(zhuān)家、國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家指出。

    職能交叉導(dǎo)致的另一個(gè)后果是行政成本高，效率低下。

    國(guó)家行政管理學(xué)院副教授李軍鵬給出了一個(gè)具體數(shù)據(jù)：我國(guó)行政成本過(guò)高主要體現(xiàn)在行政管理費(fèi)用過(guò)快增長(zhǎng)。2006年，我國(guó)財(cái)政的行政管理費(fèi)為7571.05億元，占政府財(cái)政支出的18.73%(不包括預(yù)算外行政事業(yè)費(fèi))，占GDP的3.59%。

    這一數(shù)額超過(guò)國(guó)際水平。目前，世界各國(guó)行政管理支出占財(cái)政支出的比重平均為15.6%左右，高收入國(guó)家為9.5%左右。

    而“大部制”正被視為通過(guò)改變政府部門(mén)組織形態(tài)消除上述弊端的良方。

    重構(gòu)政府權(quán)力

    有參與方案討論的相關(guān)人士向記者透露，實(shí)行“大部制”不是簡(jiǎn)單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門(mén)合并或拆減，而是對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。

    這也是我國(guó)大部建制和其他國(guó)家不一樣的地方，它暗含了更多政府權(quán)力規(guī)制、重構(gòu)的內(nèi)容�！痹撊耸糠Q(chēng)。

    根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離。實(shí)際上，這一理念在長(zhǎng)期研究我國(guó)政府改革的專(zhuān)家那里也已達(dá)成共識(shí)。

    “簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)合到一起，這種大部門(mén)制不是一個(gè)真正的大部門(mén)制�！边t福林表示，決策、執(zhí)行不分，大大強(qiáng)化了部門(mén)利益。如有的部委本應(yīng)成為一個(gè)決策部門(mén)，但相當(dāng)多的精力卻放到執(zhí)行層面。

    “有些經(jīng)濟(jì)部門(mén)又管規(guī)劃、審批，又管執(zhí)行，并且自行監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力濫用�！� 廣東經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃挺也表示。

    “三權(quán)”以何種方式鋪開(kāi)，專(zhuān)家們提出了相關(guān)建議。

    在汪玉凱看來(lái)，有兩種模式，一是在部與部之間，分立這三種權(quán)力，二是在一個(gè)大部制內(nèi)部，分設(shè)不同機(jī)構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

    黃挺表示，可以把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)交給企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，凡是行業(yè)組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)都不應(yīng)干預(yù)。

    竹立家則認(rèn)為，實(shí)行大部制，厘清權(quán)力部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)關(guān)系。如公共財(cái)政預(yù)算權(quán)、人事權(quán)等權(quán)“回歸”人大常委會(huì)，政府部門(mén)只管執(zhí)行。

    調(diào)整展望

    以今年政府換屆為契機(jī)，專(zhuān)家們更看好啟動(dòng)局部機(jī)構(gòu)整合、調(diào)整的可能性。

    從公開(kāi)資料看，我國(guó)現(xiàn)在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)有28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國(guó)家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

    但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府組成部門(mén)一般沒(méi)有這么多。比如美國(guó)的部級(jí)機(jī)構(gòu)只有15個(gè)、英國(guó)18個(gè)、加拿大19個(gè)、法國(guó)18個(gè)、德國(guó)14個(gè)、西班牙15個(gè)、日本12個(gè)等。

    “每個(gè)國(guó)家具體政府機(jī)構(gòu)設(shè)立要根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)情況而定�！敝穹Q(chēng)。

    而中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍?jiān)谙嚓P(guān)課題中更是提出了具體調(diào)整數(shù)據(jù)：改革之后，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)為24個(gè)，較以前減少4個(gè)組成部門(mén)；國(guó)家院直屬機(jī)構(gòu)組成數(shù)量為11個(gè)，從18個(gè)減少7個(gè)。國(guó)家部委管理的國(guó)家局由10個(gè)增加到11個(gè)。當(dāng)然，此建言目前為學(xué)者意見(jiàn)。

    “無(wú)論大部制如何調(diào)整現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)，政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)�！敝穹Q(chēng)，即政府的職能是承擔(dān)公共服務(wù)，而不是管理微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)。